Zarządzanie

Walka jeszcze nie zakończona  

13 kwietnia 2021

Z Konradem Szymańskim, minister do spraw Unii Europejskiej, o tym czy możemy jeszcze coś zmienić na naszą korzyść w Pakiecie Mobilności i Dyrektywie o pracownikach delegowanych, rozmawia Marek Loos.

 

W grudniu 2020 r. Trybunał Sprawiedliwości UE w całości odrzucił skargi Polski i Węgier na dyrektywę o pracownikach delegowanych. Uznał, że „prawodawca Unii mógł dostosować równowagę, na której opierała się ta dyrektywa, poprzez wzmocnienie praw pracowników delegowanych do przyjmującego państwa członkowskiego w taki sposób, aby konkurencja między przedsiębiorstwami delegującymi pracowników do tego państwa członkowskiego i przedsiębiorstwami mającymi w nim siedzibę rozwijała się na bardziej sprawiedliwych warunkach”. Proszę skomentować to uzasadnienie.

Polska od początku negocjacji rewizji dyrektywy dot. delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, opowiadała się przeciwko zmianie obowiązujących poprzednio unijnych ram prawnych, dotyczących delegowania, które w opinii rządu RP zapewniały odpowiednią równowagę pomiędzy ochroną praw pracowniczych, a swobodą świadczenia usług, a w rezultacie w odpowiedni sposób zapewniały sprawiedliwe warunki konkurencji. W szczególności sprzeciwiamy się przepisom zobowiązującym przedsiębiorców do zagwarantowania pracownikom delegowanym stosowania warunków zatrudnienia obowiązkowych na mocy przepisów krajowych, umów zbiorowych lub orzeczeń arbitrażowych (a zwłaszcza warunków dot. wynagrodzenia wraz ze stawką za godziny nadliczbowe), a także zobowiązującym pracodawcę do zagwarantowania pracownikom delegowanym wszystkich warunków zatrudnienia określonych zgodnie z ustawodawstwem lub praktyką państwa przyjmującego, gdy rzeczywisty okres delegowania jednego pracownika lub łączny czas trwania delegowania pracowników zastępujących się przy wykonywaniu tego samego zadania przekracza 12 lub 18 miesięcy (w przypadku złożenia umotywowanego powiadomienia). Ponadto Polska sprzeciwiła się objęciu zakresem dyrektywy sektora transportu drogowego.

Negatywny dla naszych przewoźników międzynarodowych wyrok TSUE nie jest dla nas zaskoczeniem. Od początku mieliśmy świadomość, że kontrola sądowa dokonywana przez TSUE w tego typu sprawach jest bardzo ograniczona i opiera się często na deklaracjach składanych przez pozwane instytucje. TSUE jest niezwykle niechętny do stwierdzania nieważności aktów ustawodawczych, które uzyskały wymaganą większość w Radzie i PE. W istocie prawie nigdy się to nie zdarza. Mimo tej świadomości chcieliśmy zawalczyć i podjąć próbę przekonania TSUE, ze względu na wagę sprawy. Wykorzystaliśmy także tą ścieżkę, by wskazywać na problem rosnącego protekcjonizmu w UE. Dotyczy to nie tylko stolic, ale także samej Komisji Europejskiej.

Można powiedzieć, że wyrok potwierdził nasze obawy. Oceniając zgodność zaskarżonych przepisów dyrektywy z Traktatem UE, TSUE oparł się zasadniczo na deklaracjach instytucji unijnych zawartych w dokumentach roboczych, wytworzonych podczas prac legislacyjnych, motywach dyrektywy oraz pismach procesowych. Nie przeprowadził jednak faktycznie analizy, czy deklaracje te pokrywają się z rzeczywistymi celami i prawdopodobnymi skutkami kwestionowanych przepisów. Istotne zastrzeżenia budzi również ocena proporcjonalności zaskarżonych przepisów, w której TSUE nie odniósł się do przedstawionych przez Polskę obaw związanych z niewymiernymi (w stosunku do oczekiwanych korzyści dla pracowników) negatywnymi skutkami regulacji dla sektora transportowego. Cóż, w moim przekonaniu zrobiliśmy w tej sprawie wszystko, co było możliwe, nie jesteśmy jednak w stanie zmienić podejścia TSUE w tego typu sprawach.

 

Dlaczego uważa Pan, że zmieniona dyrektywa chroni protekcjonizm i narusza Traktat o funkcjonowaniu UE?

Rząd RP uważa, że delegowanie, jako forma świadczenia usług na wspólnym rynku, prowadzi do jego rozwoju, z którego czerpią korzyść wszystkie państwa członkowskie. W opinii polskiej zrewidowana dyrektywa o delegowaniu pracowników nie gwarantuje właściwej równowagi pomiędzy ochroną praw pracowniczych, a swobodą świadczenia usług, a także zachowania integralności jednolitego rynku. Wprowadza ona zasady, które doprowadzą do sztucznego ograniczenia konkurencyjności legalnie działających przedsiębiorstw, świadczących usługi na terenie innych państw, poprzez obciążenie ich dodatkowymi kosztami, niepewnością prawną oraz nałożeniem dodatkowych barier.

Zgodnie z zarzutami podniesionymi przez stronę polską w skardze do TSUE, w naszej opinii dyrektywa wprowadza ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Unii w odniesieniu do obywateli państw członkowskich, mających swoje przedsiębiorstwo w państwie członkowskim innym niż państwo odbiorcy świadczenia, zakazanych na mocy art. 56 TFUE. Wprowadzone w Dyrektywie zmiany są równoznaczne z nałożeniem nieproporcjonalnych obciążeń i podwyższenia kosztów prowadzenia działalności przez usługodawców transgranicznych.

 

Co w praktyce oznacza ta decyzja TSUE dla polskich firm delegujących pracowników do innych krajów UE, a szczególnie dla firm transportowych?

Firmy delegujące pracowników do innych krajów UE obowiązują przepisy zrewidowanej dyrektywy. Należy jednak wskazać, że mimo iż obowiązujące przepisy umożliwiają państwom członkowskim wprowadzenie wymogów administracyjnych i środków kontroli niezbędnych do zapewnienia skutecznego monitorowania zgodności z dyrektywami o delegowaniu pracowników, to takie wymogi i środki muszą być uzasadnione i proporcjonalne. Zdaniem Polski w niektórych państwach członkowskich kary za nieprzestrzeganie wymogów administracyjnych nie są proporcjonalne. Proporcjonalność kar jest również przedmiotem badania przez Trybunał Sprawiedliwości UE w kilku sprawach prejudycjalnych.

W zakresie transportu drogowego, zmieniona dyrektywa 96/71/WE dot. delegowania pracowników w ramach świadczenia usług będzie miała zastosowanie do transportu drogowego od daty rozpoczęcia stosowania aktu ustawodawczego (tzw. lex specialis tj. projektu dyrektywy zmieniającej dyrektywę 2006/22/WE w sprawie warunków wykonania oraz ustanawiającej przepisy szczególne w odniesieniu do dyrektywy 96/71/WE i dyrektywy 2014/67/UE w zakresie delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego, termin transpozycji: 2 lutego 2022 r.) w ramach tzw. Pakietu Mobilności. 26 października 2020 r. Polska wniosła skargę do TSUE na przepisy tzw. Pakietu Mobilności.

 

Czy ta decyzja TSUE oznacza całkowitą przegraną strony polskiej i węgierskiej w walce o równe prawa w rywalizacji konkurencyjnej przedsiębiorców ze środkowej i wschodniej części UE z ich zachodnimi odpowiednikami? Czy są jeszcze jakieś „działa”, które możemy wytoczyć?

Dostosowanie prawa krajowego do unijnej dyrektywy nie może stać się pretekstem do wprowadzania dodatkowych obostrzeń i środków o charakterze protekcjonistycznym, które będą skutkować dalszymi utrudnieniami w prowadzeniu działalności usługowej. Będziemy podejmować aktywne działania mające na celu monitorowanie sposobu wdrażania nowych przepisów przez pozostałe państwa członkowskie, licząc również na pełne wykorzystanie kompetencji Komisji Europejskiej, jako strażnika Traktatów.

 

Czy rzeczywiście owym „bardziej sprawiedliwym warunkom konkurencji” mają służyć dwie zmiany wprowadzone nową dyrektywą. Po pierwsze, wcześniej pracownicy delegowani musieli dostawać pensję wyższą od płacy minimalnej w państwie przyjmującym. Według nowej dyrektywy do płacy minimalnej trzeba dodać wszystkie elementy dodatkowe, obowiązujące dla podobnej osoby (w tym zawodzie, w takim miejscu pracy, z takim stażem itp.). Po drugie, delegowanie ograniczono do roku, z możliwością przedłużenia o sześć miesięcy dla danego stanowiska, a nie danej osoby. Wreszcie osoby takie objęto lokalnymi układami zbiorowymi we wszystkich sektorach. Wcześniej tylko w budownictwie.

Całokształt przyjętych rozwiązań oceniamy negatywnie i z rezerwą podchodzimy do stwierdzenia, że wprowadzone zmiany będą służyć bardziej sprawiedliwym warunkom konkurencji.

Na gruncie nowej dyrektywy konkurencja związana z kosztami pracy została istotnie ograniczona, gdyż wynagrodzenie stanowi istotną część takich kosztów. TSUE w swoim wyroku uznał, że takie ograniczenie jest uzasadnione celem ochrony pracowników delegowanych i zauważył, że nadal możliwa jest konkurencja oparta na kosztach, w szczególności wynikająca z różnic w wydajności i skuteczności pracowników. Delegowanie nadal jest możliwe po upływie roku (18 miesięcy), wiąże się jednak z koniecznością zastosowania dodatkowych warunków zatrudnienia obowiązujących w państwie przyjmującym, w stosunku do zamkniętego katalogu stosowanego wobec pracowników delegowanych na krótszy okres. Również poszerzenie zakresu układów zbiorowych, stosowanych do pracowników delegowanych, ma na celu zbliżenie sytuacji tych pracowników (w zakresie warunków zatrudnienia) do pracowników krajowych.

Zmiany obejmują szerszy katalog warunków zatrudnienia, jednak dyskusja koncentruje się głównie na wynagrodzeniu pracowników. Fakt, że usługodawcy mogli wypłacać pracownikom jedynie minimalną stawkę płacy ustaloną w państwie przyjmującym (podczas gdy pracownicy krajowi otrzymywali zwykle znacznie wyższe wynagrodzenie) od lat budził kontrowersje. Nowe państwa członkowskie, w tym Polska, wskazują, że różnice w wynagrodzeniach są naturalne i że poziom tych wynagrodzeń wyrównuje się na skutek rozwoju gospodarczego. Ponadto pracownicy delegowani i tak są wynagradzani lepiej niż gdyby pracowali w kraju. Natomiast w państwach takich jak Francja, Niemcy, Austria i kraje skandynawskie określa się taką konkurencję, jako dumping socjalny.

W konsekwencji, w opinii Polski, wprowadzone w dyrektywie zmiany nakładają nieproporcjonalne obciążenia i prowadzą do podwyższenia kosztów prowadzenia działalności przez usługodawców transgranicznych.

 

Czy uważa Pan, że polskie firmy transportowe, wożące towary do Europy Zachodniej są w stanie zapewniać kierowcom niemal wszystkie warunki zatrudnienia, wynikające z przepisów w państwie przyjmującym. Ich katalog, oprócz wynagrodzenia, obejmuje przecież m.in. normy i wymiar czasu pracy oraz okresy odpoczynku dobowego i tygodniowego, wymiar urlopu wypoczynkowego, bhp,  zasady ochrony pracownic w ciąży i w okresie urlopu macierzyńskiego oraz należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową na terytorium państwa, do którego pracownik jest delegowany?

Polska podnosiła w Trybunale zastrzeżenia dotyczące zasadności stosowania przepisów dyrektywy 96/71 do kierowców w międzynarodowym transporcie drogowym zwracając uwagę na wysoko mobilny charakter świadczonych w tym sektorze usług. Jednak w wyroku w sprawie C-815/18, mimo prezentowanego przez Polskę stanowiska, TSUE potwierdził, że dyrektywa 96/71 ma zastosowanie w sektorze transportu drogowego. Jednocześnie jednak TSUE wskazał, że kierowcę należy uznać za pracownika delegowanego w rozumieniu tej dyrektywy, tylko jeżeli wykonywanie jego pracy wykazuje, w trakcie przedmiotowego ograniczonego okresu, wystarczający związek z tym terytorium. Istnienie takiego związku jest ustalane w ramach całościowej oceny elementów takich jak charakter czynności wykonywanych przez danego pracownika na rzeczonym terytorium, stopień powiązania czynności tego pracownika z terytorium każdego państwa członkowskiego, w którym pracownik ten wykonuje pracę, a także udział, jaki te czynności stanowią w całości usługi transportowej. Tak określone kryteria zastosowania dyrektywy mają charakter ocenny i są trudne do zastosowania w praktyce. Poza tym powstaje obawa, że nie będą stosowane jednolicie na całym terytorium UE.

Nowe kryteria zastosowania dyrektywy 96/71 do przewozów drogowych ustala dyrektywa 2020/1057. Związane są one zasadniczo z charakterem operacji przewozowej, przykładowo z zakresu zastosowania dyrektywy 96/71 wyłączone są przejazdy tranzytowe, natomiast objęte są przewozy kabotażowe. Kryteria te zostały zaskarżone przez Polskę do TSUE w ramach skarg na tzw. Pakiet Mobilności.

 

Czy w ogóle uważa Pan za uzasadnione uznanie kierowców w transporcie międzynarodowym za pracowników delegowanych? Czy postulowanie wyłączenia kierowców w ruchu międzynarodowym z dyrektywy o delegowaniu wydaje się jeszcze dawać szansę na kontynuację naszej walki?

W toku negocjacji, podobnie jak szereg innych państw członkowskich, wskazywaliśmy, że przepisy ws. delegowania pracowników nie są dostosowane do charakteru i potrzeb bardzo mobilnego sektora międzynarodowych usług transportowych. Ostatecznie uzgodniono, że przepisy ws. delegowania pracowników będą stosowane do transportu drogowego na warunkach określonych w ramach tzw. Pakietu Mobilności, wobec którego, jak już wspomniałem, Polska wniosła skargę do TSUE.

 

Dlaczego Pana zdaniem takie państwa jak Litwa, Łotwa i Chorwacja wstrzymały się od głosu, a Czechy i Słowacja poparły zmienioną dyrektywę? Przecież ich interesy w międzynarodowej konkurencji gospodarczej powinny być tożsame z naszymi.

Polska konsekwentnie podkreślała ryzyka związane z implementacją dyrektywy w zaproponowanym w kształcie, jednak każde państwo członkowskie samo podejmuje decyzję w zakresie poparcia inicjatywy na podstawie swoich własnych ocen. W tym wypadku inaczej oceniły taktyczne koszty i korzyści płynące z tego głosowania. Polska w tej sprawie zachowuje się konsekwentnie.

 

Dziękuję za rozmowę

Marek Loos

 


Konrad Krzysztof Szymański

Polski polityk, prawnik i publicysta. Poseł do Parlamentu Europejskiego VI i VII kadencji, w latach 2015–2019 sekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, w latach 2019–2020 minister-członek Rady Ministrów w drugim rządzie Mateusza Morawieckiego, od 2020 minister do Spraw Unii Europejskiej.