Prawo

STOP ograniczaniu traktatowej swobody świadczenia usług

Marek Loos 15 marca 2019

O tym dlaczego Polska zaskarżyła do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przepisy zaostrzające delegowanie pracowników rozmawia z Konradem Szymańskim, sekretarzem stanu ds. europejskich w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, Marek Loos.

 

Pan jest ministrem, który bezpośrednio złożył skargę w TSUE. Dlaczego zdecydował się Pan na zaskarżenie?

Polska stoi na stanowisku, że zaskarżone przepisy dyrektywy stanowią ograniczenie traktatowej swobody świadczenia usług. W szczególności odnosi się to zrewidowanych przepisów w zakresie wynagrodzenia pracowników delegowanych oraz tzw. delegowania długoterminowego, czyli limitu czasowego (12 miesięcy z możliwością przedłużenia do 18 miesięcy), po upływie którego do pracowników delegowanych będą stosowane w całości przepisy prawa państwa przyjmującego. Rozwiązania te budzą poważne wątpliwości w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE. Trybunał jasno wskazał, że wciąż jeszcze obowiązujące zasady dot. zagwarantowania pracownikom delegowanym minimalnej stawki płacy w państwie przyjmującym są zgodne z Traktatem i pozwalają zachować równowagę pomiędzy ochroną socjalną pracowników a uwarunkowaniami wynikającymi z odmiennej sytuacji pracowników delegowanych w porównaniu z pracownikami lokalnymi. Pracownicy delegowani przebywają czasowo w państwie, na terenie którego wykonywana jest usługa i nie integrują się w pełni z lokalnym rynkiem pracy. Przedsiębiorstwa delegujące pracowników ponoszą także dodatkowe koszty związane m.in. z koniecznością spełnienia wymogów administracyjnych czy tłumaczenia dokumentacji.

Ponadto, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, charakter świadczonych usług może się znacząco różnić. Usługa może polegać np. na montażu nowych urządzeń, który trwa kilka dni bądź kilka tygodni, ale może też dotyczyć realizacji kilkuletnich projektów inwestycyjnych, jak np. budowa obiektów sportowych. Tym samym nie można z góry przyjąć limitu czasowego świadczenia usługi.

W konsekwencji wprowadzone w dyrektywie zmiany doprowadzą do nałożenia nieproporcjonalnych obciążeń i podwyższenia kosztów prowadzenia działalności przez usługodawców transgranicznych. Usługodawcy lokalni zyskają natomiast znaczącą przewagę konkurencyjną.

Polska sprzeciwia się objęciu zakresem dyrektywy sektora transportu drogowego z uwagi na przyjętą podstawę prawną aktu, która dotyczy prawa przedsiębiorczości i usług. Swoboda świadczenia usług w obszarze transportu jest natomiast uregulowana w odrębnych przepisach Traktatu. Wynika to ze specyfiki operacji transportowych, przede wszystkim ich dużej dynamiki i z mobilnego charakteru pracy kierowców. Przepisy o delegowaniu pracowników nie są dostosowane do potrzeb sektora transportu drogowego.

Czy zaskarżenie obejmuje całość Dyrektywy o pracownikach delegowanych, czy jakieś jej elementy? Jeżeli tak, to jakie?

Polska w swojej skardze domaga się stwierdzenia nieważności wybranych elementów, przywołanych wcześniej przepisów dotyczących wynagrodzenia pracowników delegowanych, delegowania długoterminowego oraz stosowania dyrektywy do sektora transportu drogowego. W przypadku uznania przez Trybunał Sprawiedliwości, że zaskarżone przepisy dyrektywy (UE) 2018/957 nie mogą zostać oddzielone od reszty tej dyrektywy bez zmiany jej istoty, Polska wniosła o stwierdzenie nieważności dyrektywy (UE) 2018/957 w całości.

Dlaczego – Pana zdaniem – te zapisy godzą w traktową zasadę wolności świadczenia usług?

W ocenie Polski głównym skutkiem zaskarżonych przepisów będzie ograniczenie swobody świadczenia usług poprzez zwiększenie obciążenia usługodawców, co zlikwiduje ich przewagę konkurencyjną. Te zmiany – jeżeli wejdą w życie – doprowadzą do dyskryminacji usługodawców transgranicznych w stosunku do usługodawców krajowych przez to, że narzucają jednakowe traktowanie podmiotów znajdujących się w odmiennej sytuacji. Zmiany te nie są uzasadnione nadrzędnymi względami interesu publicznego, w szczególności względami ochrony socjalnej pracowników i uczciwej konkurencji. Naruszają one ponadto wymóg proporcjonalności.

Czy skrócenie delegowania do roku, z możliwością wydłużenia o 6 miesięcy i po tym okresie objęcie pracowników prawem pracy kraju, do którego zostali wysłani wyeliminuje polskie firmy – nie tylko transportowe – z rynków unijnych krajów Europy zachodniej. Uzgodnienia przewidują bowiem konieczność wypłacania delegowanym pracownikom nie tylko płacy minimalnej kraju, do którego są delegowani, lecz zgodnej z układami zbiorowymi, obowiązującymi na terenie krajów, do których są delegowani i objęcie tych płac ubezpieczeniami kraju delegowania.

Z punktu widzenia Polski rozwiązania dotyczące tzw. delegowania długoterminowego, wynoszącego 12 miesięcy, z możliwością przedłużenia do 18 miesięcy, są problematyczne i mogą być źródłem szeregu ryzyk dla przedsiębiorców delegujących pracowników. Trudno w pełni ocenić skutki tych przepisów przed rozpoczęciem ich stosowania (przepisy implementujące dyrektywę (UE) 2018/957 mają być stosowane od 30 lipca 2020 r.). Na pewno przedsiębiorcy, którzy zdecydują się świadczyć usługę i delegować pracowników przez okres dłuższy niż 18 miesięcy będą skonfrontowani z koniecznością szczegółowego zapoznania się z prawem pracy państwa przyjmującego oraz jego zastosowania do pracowników delegowanych. Będzie to duże obciążenie administracyjne, generujące dodatkowe koszty. Wzrośnie również poziom niepewności co do warunków prowadzenia działalności.

Jeśli chodzi o przedsiębiorstwa transportowe, to Polska konsekwentnie wskazuje, że przepisy w sprawie delegowania pracowników, w tym również nowe rozwiązania dotyczące delegowania długoterminowego, są w dużej mierze niedostosowane do mobilnego charakteru tej branży. Negocjacje nad rozwiązaniami szczególnymi dla sektora transportu międzynarodowego (prace nad tzw. lex specialis) nadal trwają na poziomie UE.

Jednocześnie dyrektywa ws. delegowania pracowników nie reguluje kwestii ubezpieczenia społecznego i opłacania składek. Jest to unormowane w odrębnym akcie prawnym, rozporządzeniu ws. koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami składki pracowników delegowanych są odprowadzane w państwie wysyłającym przez okres 24 miesięcy.

Jak ma się złożone przez Pana zaskarżenie do przegłosowanych 10 stycznia w Parlamencie Europejskim zapisów Pakietu Mobilności? A przegłosowane zapisy – wbrew ogłoszonemu przez niektórych polskich eurodeputowanych zwycięstwu – są niebezpieczne dla polskich firm zajmujących się międzynarodowym, towarowym transportem drogowym.

Zmieniona dyrektywa 96/71/WE dot. delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, zaskarżona przez Polskę do Trybunału Sprawiedliwości UE będzie miała zastosowanie do transportu drogowego od daty rozpoczęcia stosowania aktu ustawodawczego (tzw. lex specialis tj. projektu dyrektywy zmieniającej dyrektywę 2006/22/WE w sprawie warunków wykonania oraz ustanawiającej przepisy szczególne w odniesieniu do dyrektywy 96/71/WE i dyrektywy 2014/67/UE w zakresie delegowania kierowców w sektorze transportu drogowego) przedstawionego przez KE w ramach Pakietu Mobilności.

Prace nad Pakietem Mobilności nadal trwają, Parlament Europejski do tej pory nie przyjął swojego stanowiska do całego pakietu propozycji. 10 stycznia 2019 r. Komisja ds. Transportu przyjęła projekt stanowiska jedynie do jednej z trzech propozycji legislacyjnych, wchodzących w skład Pakietu Mobilności tj. do projektu rozporządzenia zmieniającego rozporządzenia 1071/2009 i 1072/2009 w celu dostosowania do zmian w sektorze transportu drogowego. Należy również pamiętać, że projekty stanowisk wypracowane na poziomie komisji muszą jeszcze zostać zatwierdzone na posiedzeniu plenarnym Parlamentu Europejskiego.

Nie zapadła jednakże formalna decyzja, co do dalszego sposobu procedowania z Pakietem Mobilności w PE. Jest prawdopodobne, że prace w tej kadencji Parlamentu nie zostaną zakończone.

Równolegle z Polską, zaskarżyli kontrowersyjne przepisy również Węgrzy. Czy polskie działania były z nimi uzgadniane, korelowane?

Węgry, podobnie jak Polska w trakcie prac na poziomie UE wskazywały, że zmiana dyrektywy 96/71/WE w nieuzasadniony i nieproporcjonalny sposób ograniczy swobodę świadczenia usług. Zamiast być instrumentem ochrony pracowników, stanie się narzędziem dla środków protekcjonistycznych. Węgry były również zaangażowane w wypracowywanie wspólnego stanowiska państw podobnie myślących oraz V4. Polska ściśle współpracowała z Węgrami na etapie prac nad Dyrektywą ws. delegowania pracowników. Współpraca ta jest kontynuowana w odniesieniu do Pakietu Mobilności.

Decyzję o zaskarżeniu dyrektywy Polska i Węgry podejmowały  niezależnie, informowały się jednak nawzajem o takim zamiarze. Prawnicy reprezentujący oba państwa są w stałym kontakcie.

Czy Polska będzie współpracować z Węgrami w kwestii Dyrektywy?

Zgodnie z regulaminem postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości UE sprawy tego samego rodzaju, mające ten sam przedmiot, mogą w każdej chwili zostać połączone, ze względu na istniejący między nimi związek, do łącznego rozpoznania w ramach pisemnego lub ustnego etapu postępowania albo do wydania wyroku kończącego postępowanie w sprawie.

Na tym etapie nie zapadła decyzja o połączeniu spraw będących wynikiem złożenia odrębnych skarg przez Polskę i przez Węgry.

Czy chce Pan współpracować w celu zastopowania zmian w Dyrektywie również z innymi krajami, które głosowały w czerwcu 2018 r. przeciwko niekorzystnym dla przewoźników z naszej części Europy zmianom, a są to takie kraje jak: Łotwa, Litwa, Chorwacja i Wielka Brytania.

Każde państwo członkowskie ma prawo złożyć wniosek o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta w sprawie przed Trybunałem Sprawiedliwości UE. Jest to autonomiczna decyzja władz danego kraju członkowskiego, uwzględniająca jego interesy polityczne, ekonomiczne, społeczne i prawne. Skarga Polski została opublikowana w 7 stycznia br. w Dzienniku Urzędowym UE. Od momentu publikacji państwa członkowskie mają prawo do złożenia wniosku o przystąpienie do sprawy w terminie 6 tygodni. Okres ten jeszcze nie upłynął.

Jak ocenia Pan szanse na zastopowanie przez TSUE niekorzystnych zmian?

Polska w swojej skardze przedstawiła obszerną argumentację na poparcie swoich twierdzeń, wynikającą przede wszystkim z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE. Oczekujemy, że nasze argumenty zostaną dogłębnie przeanalizowane przez Trybunał. Nawet w przypadku niestwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów dyrektywy, Trybunał Sprawiedliwości może ustalić taką ich wykładnię, która będzie dla Polski korzystna lub która przynajmniej ograniczy obecne wątpliwości interpretacyjne.

Czy planuje Pan inne działania związane z Dyrektywą w przypadku braku sukcesu z zaskarżeniem?

Zamierzamy monitorować sposób wdrażania nowych przepisów przez pozostałe państwa członkowskie. Dostosowanie prawa krajowego do unijnej dyrektywy nie może stać się pretekstem do wprowadzania dodatkowych obostrzeń i środków o charakterze protekcjonistycznym, które będą skutkować dalszymi utrudnieniami w prowadzeniu działalności usługowej. Polska jest fundamentalnie przywiązana do zasad wspólnego rynku. Politycznie cały czas podkreślamy potencjał tego aspektu integracji. Będziemy zawsze aktywnie zabiegali o jego rozwój i głośno oponowali przeciwko praktykom protekcjonistycznym.

Życzę sukcesów na tym polu i dziękuję za rozmowę.